努力方向

让更多“红头文件”接受“体检”

    湖南省郴州市苏仙区曾为大量规范性文件游离于监督之外头疼。

    1996年，区计生委制定的《关于切实加强计划生育合同责任保证金管理的意见》规定，由乡镇计生办收取计划生育合同保证金。于是，各乡镇计生办据此向群众收钱，一拨拨的群体性上访由此开始。

    计生委的文件很快被撤了。就在这一年，区政府痛下决心必须抓住规范性文件管理这个源头。区政府通过制定各项制度明文规定：区直部门、乡镇政府和街道办事处制定规范性文件，必须在发布后的15日内报区政府备案，纳入区政府目标管理，实行责任追究；每半年，区政府在“苏仙公众信息网”上公布一次规范性文件目录，接受群众监督；每年，对区直部门、乡镇政府和街道办事处的报备情况进行一次专项检查，检查结果公开通报。

    2005年，苏仙区通报批评了两个乡镇、一个局，并处分了相关责任人。结果此后近两年的时间里，苏仙区规范性文件报备率达到了100%。

    这两年来，海南省经省政府备案登记的规范性文件1360余件，各市、县本级政府备案登记的规范性文件750余件。两数相加已经超过过去10年的总和。

    为什么一下子数量上来了？海南省法制办副主任刘登山介绍说：“我们将备案登记纳入了规范性文件制定程序。在海南，现在未经备案登记的规范性文件不得公布实施，未经法律审核的规范性文件不得提请审议，未经法制机构法律审核确认意见的规范性文件不予备案登记。”

    陕西省政府要求，凡涉权涉法文件，必须“逢文必审”。

    为推动基层政府尽快行动，陕西省的市、县《政府议事规则》都明确规定，未经政府法制机构进行合法性审核的文件，政府常务会议一般不予审议。现在，市、县政府基本做到凡涉权涉法文件，若无法制机构审核意见，不上会，不签发，即使列入审议议题也要拿下来。今年5月，《宝鸡市新型农村养老保险试行办法》送审稿在提交市政府常务会议审议时，发现未经法制机构审核而被取消审议。

    省政府同时要求市、县政府及部门制定的规范性文件，必须按时报送备案。近两年来，陕西省、市、县政府共完成规范性文件备案审查1186件，纠正违法文件51件。

    黑龙江省望奎县县长顾百文讲了他们县的一件事。

    有段时间，县里发文失控。怎么了？因为县法制办只监督有“办法、细则、规定”字样的文件，于是很多部门为回避备案监督，经常使用“通知”等文种，发布应该由“办法、规定、细则”等文种发布的涉及公民权利义务内容的文件。在近一年的时间里，没有一个办法、规定要求出台，但通知一个接着一个。县法制办感到自己不对了，监督不应拘泥于文件形式，而要看文件内容，只要涉及公民、法人和其他组织权利、义务，只要在辖区有普遍约束力的，就该纳入规范性文件管理范围，无论是“通知”还是“规定”都要服从于内容。现在，望奎县已把行政公文全部列入审查范围。

    据国务院法制办协调司副司长江凌介绍，围绕推进规范性文件备案审查，各地创设了二十多项制度把关“红头文件”的制发。如，规范性文件制定程序制度、备案审查制度、前置审查制度、征求意见制度、说明制度、听证制度、公民提请审查制度、定期清理制度、定期检查制度、统计通报制度、实施后评估制度等等。

    截至目前，全国31个省、自治区、直辖市人民政府都通过地方立法的形式建立了规范性文件备案制度，制定或者修订了有关规范性文件备案和制定程序的规章43部；90%以上的市级人民政府和80%以上的县级人民政府建立了规范性文件备案制度。

    不过，有专家估计，目前全国规范性文件数量至少不低于二百万件，还有不少“红头文件”没有履行“体检”程序。不断有问题文件的曝光，说明加强规范性文件备案审查监督，还有很长的路要走，很多的工作要做。

    国务院法制办从去年开始，确认了全国87个市、县级法制机构为规范性文件备案审查工作示范单位，冀希由此加速县市政府依法行政步伐。

    此次座谈会上，很多地方强烈反映人手太少。现在的基层法制机构，人单力薄，却承担着大量政府交办的法律事务，从企业兼并、合同谈判到拆迁、破产不一而足，什么事情难处理，什么事情就会出现法制部门的身影。同时，他们还肩负着规范性文件备案审查、行政复议等多项职责。“即使是超负荷运转还是感到力不从心，‘小马拉大车’终究是吃力的。”座谈会上一位“老法制”说。

    不少人认为，国务院应当像全国人大常委会那样，成立专门的备案审查机构，加强对法规规章的备案审查，并加大对地方规范性文件备案审查工作的指导。同时，地方政府也应加大法制机构力量配备。有人坦陈：“监督力量的薄弱，至少从目前看是制约监督的一大障碍。” （记者李立）

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