迟福林:2004年六大改革凸显改革之年

迟福林

2005年3月2日

对我国2004年的改革进程如何评估，在很大程度上取决于对这次宏观调控的基本分析和判断。本轮宏观调控中反映出的问题明显地同体制问题相联系，改革滞后是形成经济生活和经济运行突出矛盾和问题的重要根源。宏观调控反映和暴露出的经济增长方式、经济结构和经济运行机制等三大问题，根本上是体制问题、制度问题，要真正解决这些问题，根本的途径是改革。从2004年的改革实践看，已进行的各项改革在不同程度上都围绕本轮宏观调控而展开。农村改革，对于宏观调控取得阶段性成果起到了相当重要的作用，而且有效促进了农村经济的发展；金融体制改革、企业改革、投资体制改革、财税体制改革有相当一部分都是在完善宏观调控体制、抑制部分行业投资过热调控进程中展开的……。可以说，2004年是凸显改革的一年，是改革的转折之年。

一、农村改革

2004年是农村改革的转折年，是农村改革的历史新起点、新突破的一年。农村改革是2004年整个改革中的最大重点。以十六届四中全会提出的重点解决“三农”问题为推动，在新一届中央政府以工促农、以城带乡，实现城乡统筹发展，建设和谐社会的发展思路指导下，2004年实现了农村改革的历史性突破：一是农村税制改革取得了实质性突破，减免、取消农业税的各项改革有序推进，“皇粮国税”的历史正在加快改变。年初中央时隔18年后再次颁布了“一号文件”，实现了重大农业政策的调整性突破，增加农民收入的各项政策纷纷出台并积极实施，以市场为导向的粮食流通体制改革迈出了决定性一步。二是实施“农业新政”，确立了“工业反哺农业”方略。三是坚持以人为本的改革观，促进城乡公平，协调发展的新突破。以温家宝总理为农民工讨薪为契机，2004年的农民工权益保护由讨薪到寻求制度保障；以完善农村新型合作医疗制度为代表的农村公共服务产品供给体制改革取得积极进展。但我们也清醒看到，农村改革中凸显的一些问题，尤其是农村税费改革引发的配套改革问题显现了农村改革的复杂性。一个孤军深入的改革，与原有体制不兼容而发生体制冲突，这是难免的。农村改革必须综合进行，配套推进。否则，改革的成果将被打折扣，甚至抵消。所以，应该进行农村综合体制改革试验，以检验各项改革成果相互的兼容性，进而整体推进农村经济、社会体制改革，走出一条统一城乡制度安排，推进城乡协调发展的改革新路子。

二、企业改革

2004年是企业改革比较困难但又取得积极进展的一年。就国有企业改革而言，已经到了以产权改革为重点的攻坚阶段。2004年的国企改革，主要围绕两方面展开：一是积极进行产权制度的突破性尝试和规范性改革。年初的“MBO元年”，到年末的MBO叫停，让人体会到国企产权改革的艰难；针对国有资产转让、交易不规范，交易过程中定价不合理，权力“寻租”等问题出台的相关规范性政策，显示了中央解决国企、国资问题的决心。二是建立健全国资、国企管理体制，探索新的国有资产管理方式。国资委省级配套机构相继挂牌，地市级国资垂直管理机构正在设立之中；中央直属企业加强主辅分离的经营投资管理制度改革，标志我国已经开始探讨一条由管资产向管资本转变的国有资产管理新路径；公开选拔国有企业经营管理人才标志着国企管理向职业经理人队伍建设迈进。但是，2004年还是国企改革的“寒冬”，MBO叫停，“产权改革的大讨论”使得国企改革遇到了前所未有的困难和挑战。我们必须清醒认识到，国有企业市场化改革的方向并没有错，国企产权改革的方向不容动摇，坚定不移地推进产权制度改革是国企改革的根本方向，下一步改革的关键是探索一条规范的国有产权制度改革的有效途径。

就非公有制经济改革而言，非公有制经济发展进入了完善其制度需求的新阶段。2004年，各级政府就产权制度保护和建立真正平等的市场经济制度出台了相当多的政策和文件，进一步肯定非公有制经济的地位和作用。但是，2004年非公有制企业扩张中暴露出的问题，凸显了以改革促非公有制经济发展的紧迫性。我们必须深化改革，为非公有制经济提供更宽松的制度环境和服务性的基本制度安排。
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三、金融改革

2004年的金融改革，面临国内外的双重压力，结合新一轮宏观调控需要，步伐明显加快，在许多方面取得了重要进展：一是国有商业银行改革，经历了10多年的争议和讨论后，在股份制改革方面迈出了实质性步伐。中国银行和中国建设银行进行股份制改革试点有序推动，在国家注资的基础上初步完成了财务重组的任务，并提出了上市方案和时间表，深化公司法人治理结构的改革正在推进之中。同时，农行与工行股份制改革已提上日程。但是，我们必须清醒认识到，国有商业银行改革的核心是形成完善的银行治理结构。二是利率市场化改革迈出重要一步，存贷款利率实行单侧限制（贷款利率限制下限，存款利率限制上限），贷款利率放开了上限，存款利率放开了下限。三是外汇管理体制逐步放宽，但人民币升值的压力以及外贸条件恶化对我国汇率形成机制改革提出了新的要求。四是金融监管体系开始完善，金融监管初步取得成效。但是，我们不能忽略，金融体制和运行过程中的深层次矛盾与问题仍然存在，制约金融市场化的因素没有得到根除。特别是，金融领域出现的新问题和新趋势对我国的金融体制安排提出了新的挑战。因此，以保持经济的平稳发展为目标，积极推进金融体制改革的任务还很艰巨。

四、市场建设

2004年是我国市场全面接受挑战的一年。围绕入世后与国际市场接轨的需要，我国在市场体系的许多方面都进行了不同程度的规范性改革。改革主要集中在资本市场和土地市场方面：资本市场改革的力度很大，但主要集中在市场透明度和开通多元资金渠道两个方面，并未涉及到资本市场的基本制度安排——股权分置问题，下一步推进资本市场问题的核心在于制度性变革；土地市场，以规范为核心的管理、征用制度改革成效显著，但也未涉及到土地问题的根本——土地所有权问题。市场体系的发展中存在市场规模、组织发育、交易方式、市场秩序等方面积累的矛盾还需要在改革中加快解决。

五、社会体制改革

2004年社会体制呈现出断裂与融合的特征，这既是市场化改革进入到新阶段的一个表现，也是我国走向和谐社会的一个表征。一方面，在2004年，部分弱势群体状况有所好转，但总体贫富差距进一步扩大；另一方面，利益集团化过程开始加速，中下层分化加剧、精英与大众的断裂凸显。2004年，社会改革主要集中在三个方面：一是社会多元中心初步形成，二是政府加大对弱势群体的扶持，三是政府对某些突发事件的处理更趋理性。但是，社会发展方面的矛盾仍很尖锐：总体贫富差距正在扩大，社会阶层的断裂可能威胁到社会稳定。在继续推进改革措施的同时，我们必须清醒认识到，在社会从单一中心向多元中心过渡的时代，社会体制改革的重要内容就是建立一个利益均衡机制，通过利益的表达和博弈来消除社会矛盾，进而更好地建设和谐社会。

六、政府改革

26年的改革走到今天，政府自身的矛盾已经成为我国改革过程中各种矛盾的汇集点，成为制约我国改革发展整体进程的一个关键性因素。我国经济体制多方面的改革之所以难以到位，不能取得实质性进展，都和政府转型不到位有着直接和间接的联系。从2003年的SARS危机看，政府在社会管理和公共服务方面的职能急需加强；从2004年的宏观调控看，政府主导型的经济增长方式已经到了非改不可的程度了。虽然在2004年，我国从投资体制、财税体制、行政审批等多方面开始推进政府改革，在建设公共服务型政府方面进行了有益的探索，但是在操作层面并未取得实质性突破。关键的问题在于，我国现阶段的政府转型在打破GDP政绩观的和调整利益关系等方面相当困难。因此，在2005年和 “十一五”规划中，必须把政府转型作为下一步改革的中心和重点，必须突破实践层面和理论层面的障碍，加快推进建设公共服务型政府的实际进程。

(作者单位:中国(海南)改革发展研究院)

（编辑: 庄斐）