张炜

    近期读到刘文静博士的文章《城管执法的持久困境》（２月７日《检察日报》），颇有感慨。刘博士认为：现行制度所提供的手段（“相对集中行政处罚权”），不仅不能支持城管去实现使命，反而使它成为“众矢之的”，“城管执法与市民之间的对抗，是这一制度自身所无法克服的先天性疾病”。那么，刘博士所认为的“持久困境”与实践中客观现状是否一致呢？笔者曾经一度就职于城管执法部门，参与了本市相对集中行政处罚权制度的试点工作，对城管综合行政执法面临的困难和问题做过一些相应的思考。因此，也想就当前城管执法的困境谈一点自己的看法。

    城市管理综合执法是我国在城市管理领域对执法形式进行的一种新的尝试。尽管目前全国各地城管执法部门依据国家《行政处罚法》及有关法律法规，在体制、机制、设置等方面进行了诸多有益的试点和尝试，也取得了一些明显的效果，但是还没有从根本上摆脱管理危机和信任危机：一方面，城市管理综合行政执法工作难于走出“整治－回潮－再整治－再回潮”的怪圈，新的矛盾和问题又不断涌现；另一方面，城管执法队伍的辛勤劳动不被广大市民群众认可，出现了各地只要进行政府行风和效能评议，城管执法部门的排名就会靠后的尴尬局面，形象差、威信低的现象仍较为突出。尤其是随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大，城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂，城管执法的困境也逐步突现。主要表现在以下几个方面：

    第一，法律困境。按照国务院国发〔２００２〕１７号文件要求，目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及４个部门（系统）：建设行政主管部门（包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等）的全部行政处罚权；工商行政管理部门对无照商贩的行政处罚权；环境保护行政主管部门对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权；公安部门对侵占道路行为的行政处罚权。共涉及几十部法律、法规、规章，几百款罚则，其中，既有全国人大及其常委会通过的法律，国务院制定的行政法规及国务院部委制定的规章，也有省级人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件。在具体执法工作中，还要顾及地方人大、政府、部门的一些规定。且有些法律、法规、规章不尽完善，操作性差或相互打架，罚则不尽一致，或者只有禁止条款，没有处罚条款，给执法工作带来难度。如大型户外广告的认定就没有一个统一标准，对未经批准占道广告的处罚，按市容环境管理方面的法规与城市道路管理方面法规罚幅就不一致。《行政许可法》实施以后，行政许可与行政处罚之间的矛盾与冲突使行政执法无所适从。